尽管环境政策的目标是解决环境问题，但是由于经济系统和环境系统之间的高度耦合，环境政策在实施过程中势必会对经济系统产生影响，这种经济影响往往会反作用于环境政策并关系着环境政策能否持续实施。为此，有必要对环境政策的经济影响，特别是对其拉动效应进行量化评估，以便为环境政策制定者提供决策支持。

　　一、政策背景

　　2017年是我国“大气十条”的收官之年，为打赢蓝天保卫战，党中央和国务院做好全面部署、精准施策，大气污染治理政策频出。

　　2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

　　在2017年初的政府工作报告中，确定了2+26城市“煤改气”“煤改电”任务。随后《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《行动方案》）出台，其中重点任务包括深入推进燃煤锅炉治理，全面完成以电代煤、以气代煤（“双替代”）任务，重点行业升级改造等。其中，重点行业升级改造包括燃煤电厂超低排放改造。

　　在这些环境政策的作用下，我国大气环境质量得到明显改善。2017年，全国空气质量同比大幅改善，其中2017年北京PM2.5年平均浓度为58微克／立方米，比2016年降低了两成来源，下降幅度显著,完成国家《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）提出的、曾经被不少人认为基本不可能完成的任务目标。

　　大气污染治理取得的显著环境效益毋庸置疑，然而对于其经济影响却存在争议。有舆论认为环境政策带来了巨大的经济成本，对经济发展带来了负面影响，并主观推测近期我国经济发展面临下行压力是由于环境政策导致的。由于环境政策与经济系统间确实存在复杂的耦合关系，本研究采取定量分析的方法，从宏观角度出发，选取大气污染治理政策中的燃煤锅炉治理、居民冬季取暖“双替代”和燃煤机组超低排放改造三项措施，对其经济拉动作用进行量化评估分析。

　　二、分析方法

　　（一）模型构建

　　投入产出法是研究经济系统（国民经济、地区经济、部门经济等）中各个部门之间投入与产出的相互依存关系的数量分析方法。借助投入产出模型可以测算最终需求变动对各行业的关联影响以及经济产出的影响。

　　本研究采用投入产出分析方法，测算燃煤锅炉治理对锅炉行业及上下游产业的关联影响以及由此带来的经济拉动效果、“双替代”政策中政府投入引致的最终需求增加对国民经济的影响、超低排放改造新增投资通过部门间的关联对宏观经济的拉动。

　　投入产出模型用矩阵可以表示为：  （1）

　　对X进行求解，解得：  （2）

　　其中：

　　X、Y所表示的含义分别为中国国民经济部门的总产出以及最终需求。A为直接消耗系数矩阵；I是与直接消耗系数矩阵同阶的单位矩阵。 为完全消耗系数矩阵，又称为列昂惕夫逆矩阵，表示各部门在产品生产过程中除了与相关产业有直接联系外，还与有关部门间具有间接联系，完全消耗系数矩阵深刻反映一个部门的生产与本部门和其他所有部门发生的直接和间接的数量经济关系。

　　基于式（2）可得：  （3）     (4）表示由最终需求增量变化； 或投资额增量变化； 引致的国民经济部门的总产出的增量变化情况，计算结果为环境政策通过改变最终需求或投资对国民经济总产出的拉动作用。

　　（二）数据来源与处理

　　1.燃煤锅炉治理

　　基于《行动方案》和核查的初步数据，2017年治理燃煤锅炉额定蒸吨数共计约12.43万蒸吨。按照计划，燃煤锅炉整治共有拆除、改造以及替代三种方案。

　　（1）研究对象选取

　　由于核查初步数据中部分数据仍在核实，为便于计算，按照已核查的三种方案额定蒸吨数各自所占比重对总体规模数据进行结构分配后，三种方案的额定蒸吨数分别为7.84蒸吨、0.73蒸吨及3.86蒸吨，分别占治理总量的63%、6%和31%。

表1 燃煤锅炉不同治理方案额定蒸吨数及占比

　　不同的燃煤锅炉治理方案带来的经济影响不同，为确定研究范围，有以下考虑： j拆除方案。由于拆除方案涉及相关工程，且不同的工程需要的资金投入差异较大，对其经济影响分析需要更多数据支持，因此在本研究中暂不考虑；k改造方案。改造方案主要是对燃煤锅炉增加污染治理设施，由于污染治理工艺不同，需投入的资金量不同，且改造方案所涉及的额定蒸吨量在《行动方案》中所占比重较小，因此本研究中暂不考虑；l替代方案。替代方案是本次研究的重点对象，考虑到集中供暖涉及的部门产出新增量不多，且其他几种替代方案所占比重较小，本次研究范围选取煤改电、煤改气以及生物质能三种替代方案进行经济拉动作用分析。

　　（2）资金投入量计算

　　使用替代方案进行燃煤锅炉治理时，涉及到的资金投入部分主要有：拆除投入、购置设备投入以及运行和维护投入，本研究主要关注购置设备投入，主要考虑：j购置投入。锅炉制造行业产业链包括上游的钢材及钢制外购行业，下游的电力、冶金、化工、水泥等应用行业；k拆除投入。由于拆除的投入与拆除方案情况相似，故本研究也暂不考虑；l运维投入。后期运行和维护投入是一个长期的过程，而本次研究关注短期影响，因此暂不考虑。综上，本研究主要关注替代方案中新锅炉购置投入对国民经济的影响。

　　对燃煤锅炉进行改电和改气之后，其功率与原有设备相比较可能会产生变化，根据核查初步数据，本研究对核查后有新设备功率的按照新设备功率计算，对没有新设备功率或与原设备功率一致的按原设备功率计算。对煤改气和煤改电的锅炉进行统计分析，作出统计分布如图1所示。

(a）燃煤锅炉改造蒸吨数分布箱形图（单位：蒸吨）

台数/蒸吨

(b)煤改气直方图

台数/蒸吨

(c)煤改电直方图

图1 燃煤锅炉替代统计分布图

　　箱形图显示此次燃煤锅炉治理涉及的锅炉大部分功率较低，每台功率主要集中在5蒸吨以下，煤改电锅炉更为集中，从直方图中也可以看出该特点。此外由于少数锅炉在10蒸吨以上，使得平均值与中位数偏离较多，由于不同蒸吨数、不同类型的锅炉的购置所需投入的资金存在较大差异，因此本研究使用中位数来反映锅炉的购置所需投入资金量。通过对核查初步数据的统计分析，可以发现煤改气锅炉的蒸吨中位数为1蒸吨，而煤改电锅炉的蒸吨中位数为0.5蒸吨。通过与相关企业询价的方式获悉，1蒸吨燃气工业锅炉的价格约为15万元/台，而0.5蒸吨左右的电锅炉市场售价约为10万元/台。基于该数值进行计算，煤改气和煤改电需要投入的资金量共计约35.5亿元。

　　2.电代煤及气代煤

　　基于《行动方案》和11月核查的初步数据，2017年居民冬季取暖“双替代”政策涉及居民共460多万户，核查后已完成“双替代”任务的户数约420万户（与最终核实数据略有差异），其中电代煤为1019013户、气代煤为3185488户。为简化计算，根据对北京居民的初步调查，冬季取暖电代煤的成本约为20000元/户，其中政府投入18000元，居民投入约2000元。按照1019013户进行计算，总投入为204亿元，其中政府投入183亿元[[2]]。根据对山东地区气代煤投入资金调查情况，购置壁挂炉的费用约4000元/户，全部由政府投入，按照3185488户进行计算，政府总投入为127亿元。[[3]]

　　3.超低排放改造

　　在分析超低排放改造投资对宏观经济的拉动效应时，采用中国投入产出学会发布的2012年42部门投入产出表。国家能源局测算数据显示，超低排放改造可带动煤电节能减排领域新增投资约2300亿元，主要由企业改造投资和政府投入两部分构成。实际上，一方面，政府增加环保投入可能影响其他领域政府投入，且作为强制性政策，企业超低排放改造也可能占用生产要素，影响企业生产产出；另一方面，政府采取电价补贴、增加超低排放机组发电利用小时数、减轻征收超低排放机组排污费、财政信贷支持等一系列措施激励企业加大超低排放改造力度，又缓解了改造投入对企业的短期影响。考虑到经济系统的复杂性和数据的可获得性，为简化运算，本报告中将改造的投入看作外生变量，一次性投入到指定行业，不考虑后续环保运行费用和投入的挤出效应。因此，本报告中假设企业投入与政府投入具有同质性，超低排放改造投入不区分政府与企业来源。

　　中国2012年投入产出表部门中没有直接对应的煤电超低排放改造相关行业。废气治理的环保投资去向主要包括工程基建费、设备购买及安装费、勘测设计及环评费，对应2007年42部门投入产出表分类为“建筑业”“专用设备制造业”“综合技术服务业”，支出去向所占比重分别为29%、63.5%和7.5%。由于2012年42部门投入产出表部门分类与2007年略有差异，统一口径后，将2007年“建筑业”“专用设备制造业”“综合技术服务业”分别对应2012年“建筑”“专用设备”“科学研究和技术服务”。由于2007年与2012年之间时间跨度不大，因此本报告中不考虑技术进步、产业结构性变化等因素，2012年废气治理环保投资去向比例按照相关研究估算的结果进行计算。

　　基于以上一系列假设，估算出超低排放改造给“建筑”“专用设备”“科学研究和技术服务”三个行业带来的新增投资分别为667亿、1460.5亿和172.5亿元。

　　三、结果分析

　　为比较特定部门投入对经济系统产出的关联和波及影响，本研究根据分析需要分别采用2012年139部门或42部门的投入产出表进行计算。

　　（一）燃煤锅炉治理的经济拉动作用

　　由于锅炉的重新购置可以视为锅炉的最终需求在政策冲击下得到了增加，基于投入产出分析方法，测算锅炉行业最终需求增加对国民经济的影响。

　　一是，锅炉行业需求所产生的乘数效应[[4]]约为3.63。经过计算，由燃煤锅炉替代产生的锅炉行业最终需求增加35.5亿元，将导致国民经济的总产出增加约129亿元。

　　二是，燃煤锅炉替代政策影响的行业较为集中。对139个国民经济部门的产出影响按从大到小排序，前22个部门由锅炉行业带动的产出增加值占全行业产出增加值的80.6%，主要集中在设备制造、黑色和有色金属加工、商业服务及运输服务等行业，如表2所示。

表2 锅炉行业拉动产值增长累计百分比前80%的行业部门（139部门）

　　（二）电代煤、气代煤的经济拉动作用

　　由于居民购买和更换取暖设备存在挤出效应，为此，本研究计算居民冬季取暖“双替代”政策时，仅限定在政府投入的资金进行分析。测算结果如下：

　　一是，居民取暖“双替代”政策对相关产业拉动较强。经计算，在冬季取暖电代煤和气代煤政府投入分别增加183亿和127亿元的情况下，国民经济总产出将增加约1310亿元，乘数效应约为3.79。

　　二是，居民取暖“双替代”政策拉动的行业相对分散。139个部门中前28个部门累计拉动产值增长占全行业产值增长的80.66%，主要集中在通用设备制造、电力、黑色和有色金属加工、商业服务及运输服务等部门。如表3所示。

表3 居民冬季取暖“双替代”政策拉动产值增长累计百分比前80%的行业部门

　　（三）燃煤机组超低排放改造投入的经济拉动作用

　　基于42部门投入产出表的测算结果如下：

　　一是，超低排放改造投入的乘数效应为3.57。超低排放改造新增投资2300亿元，通过产业传导，对我国全行业产出的拉动作用约为8219亿元，表明超低排放改造投入的经济带动效应明显。

　　二是，超低排放改造影响部门相对集中。对42个国民经济部门的产出拉动按从大到小排序，前15个部门由超低排放改造投资带动的产出增加值超过全行业产出增加值的81.4%，主要集中在专用设备、金属冶炼和压延加工品、建筑、化学产品、通用设备、科学研究和技术服务、电力、热力的生产和供应等行业，如表4所示。

表4 拉动产值增长累计百分比前80%的行业构成（42部门）

　　四、结论及建议

　　根据上述分析，可得出如下结论：

　　一是，环境政策可以拉动我国经济增长。燃煤锅炉替代、居民冬季取暖“双替代”以及超低排放改造政策由于直接作用于我国相关经济产业部门，通过政府或企业在环保领域的投入，在一定程度上可以拉动我国经济增长。

　　二是，环境政策拉动我国经济增长能力较强。通过量化评估，可以发现燃煤锅炉替代、居民冬季取暖“双替代”以及超低排放改造政策对经济系统所产生的乘数效应均在3.5以上，通过产业关联作用，对我国经济增长拉动能力较强。

　　三是，环境政策对产业部门影响较为集中。燃煤锅炉替代、居民冬季取暖“双替代”以及超低排放改造政策对于行业部门的影响较为集中，主要为通用和专用设备制造、黑色和有色金属加工、商业服务及运输服务等行业。

　　四是，上述环境政策主要拉动第二产业部门的产出增长。通过计算上述三项环境政策对国民经济各行业的影响可以发现其对第二产业部门影响最大，比重分别为86.2%、84.5%和82.5%。

　　基于上述结论，建议如下：

　　一是，辩证看待环境政策与经济发展之间的关系。尽管环境政策的出发点是保护环境，但是通过上述分析可以发现其对经济部门的发展也是存在带动作用的，因此在制定环境政策时不仅要看到环境政策可能带来的经济成本，更应进行全面综合分析，将环境政策的经济效益纳入决策考虑之中。

　　二是，紧密跟踪环境政策的实施情况，做好过程中和事后评估工作。本研究选取的政策实施情况数据是阶段性核实数据，一些方案实施的微观数据构成可能也会对拉动情况产生一定影响，还需要进行系统全面的数据收集核实和细分领域深化测算。同时，环境政策的实施对于经济系统和环境系统均会产生影响，且在实施过程中系统间的耦合作用很难在事前进行完全评估，因此建议在环境政策实施过程中和实施后尽快开展评估，并根据评估结果进行相应调整。

　　三是，全面分析环境政策的全周期经济社会环境影响。环境政策的实施不是一个孤立的过程，除对直接作用点产生环境影响外，还会通过经济系统的产业链和产品生命周期对全行业、全过程产生影响。上述三项环境政策对国民经济行业的影响主要集中在第二产业上，在减少政策着力点上的环境污染的同时，也会通过产业传导增加其他部门的生产活动和产出，因此应从全产业链和产品全生命周期角度对环境政策的综合效益进行分析。

　　参考文献:

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　　[1] 安祺，环保部政研中心高工、博士；张彬，政研中心国际所高工、博士；张莉、樊宇，国际所研究助理。

　　[2] 居民取暖燃煤改造费用包括政府投入及居民投入两部分，考虑到后者在无收入增加的情况下，其增加改造投入势必减少其他方面的消费支出，故本文暂不考虑这部分的经济影响效果。

　　[3] 该估算仅基于北京部分居民电代煤和山东部分城市气代煤的实地调查结果，其他地区气代煤和电代煤的资金投入仍需进一步调查。

　　[4] 乘数效应是指一笔初始的投入或需求带动的投入产生的一系列产业间连锁反应，从而会使社会的经济总量发生成倍的增加。