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欧美实施碳边境调节税对我国影响分析与对策建议——碳达峰碳中和系列研究之十

2021年4月2日 来源:政研中心碳达峰碳中和专题组 作者:张彬 李丽平 赵嘉 张莉
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《中国环境战略与政策研究专报》2021年第18期 (总第392期)
    近日,欧盟议会通过关于欧盟碳边境调节机制的议案,同时也拟联合美国共同推动实施碳边境调节税。通过评估,专题组认为,欧美实施碳边境调节税将对世界经济贸易造成负面影响,中国是受影响最大的国家,同时对欧美自身也有负面影响;对环境改善和碳排放降低有正向作用,但效果有限。建议环境部门在此问题上对外不打头阵、不做表态,但积极推动包括中欧智库举办气候与贸易研讨会在内的与欧美多层次沟通对话;对内加快完善碳排放权交易市场,支持推动碳税研究和试点,加快推动出口产品与国外碳标签互认。
    一、欧美实施碳边境调节税的基本情况分析
    欧美征收碳边境调节税的主要目的表面是防止“碳泄漏”问题,深层是解决产业竞争力失衡、开拓税收新来源等问题。
    欧美历史上曾多次提议征收碳边境调节税,近期路径逐渐清晰。欧盟碳边境调节税拟于2023年开始征收,初期涵盖水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥等产品,还拟将该机制作为自贸协定的基本要素;美国征收行业将包括所有高排放工业制成品。为体现差别待遇,欧美将给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇。
    欧美设法使其碳边境调节税合规。欧美充分认识到碳边境调节税与WTO非歧视性原则、国民待遇等原则的冲突,但拟重点援引关贸总协定(GATT) 20条环境例外条款尽力使其合规。此外,碳边境调节税实施是否与《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》“共同但有区别责任原则”下的自主减排承诺冲突也有争议,但欧美对此未做表态。
    欧美推动碳边境调节税主要服务政治目的。欧美征收碳边境调节税一方面是国内经济复苏资金来源需求,服务国内政治;另一方面扛着碳减排旗帜逼迫中国碳减排和打压中国。
    二、碳边境调节税的经济、贸易和碳排放影响分析
    专题组结合已有文献及最新信息,研究按照30美元/吨CO2的征税水平设置欧盟单独征税、欧美同时征税、欧美同时征税且相互豁免三种政策情景,利用全球贸易模型(GTAP)数据库和可计算一般均衡模型(CGE)进行分析。主要结论如下:
    欧美征收碳边境调节税对全球经济贸易、征收方和被征收方经济均有负面影响,中国所受影响最大。征收碳边境调节税会对全球GDP造成18.4亿美元~33.6亿美元(0.002%~0.004%)的负面影响,对全球贸易造成186亿美元~398亿美元(0.06%~0.18%)的负面影响。对中国、印度GDP负面影响最大,约10.7亿美元~21.6亿美元和2.1亿美元~3.8亿美元。对欧美负面影响约为3.7亿美元~6.5亿美元。
    高碳且外向型制造业将受到较大负面影响。全球非金属矿物制品业(水泥、玻璃等)、航空运输业、金属冶炼及金属制品业(钢铁、铝等)、化学橡胶及塑料制品业(化工、化肥等)和石油、煤及其制品业(炼油等)等行业贸易所受负面影响较大。上述行业也是我国受负面影响最大的行业,对外出口减少3.7亿美元~45.1亿美元,降幅为1.0%~10.8%。
    碳排放和污染物排放有所减少,但效果不明显。不同情景下全球碳排放分别减少854万吨、1247万吨和1130万吨(降幅为0.04%、0.06%和0.06%),效果不明显且存在“碳泄漏”问题,如最不发达国家碳排放在三种政策情景下分别增加0.02%、0.03%和0.02%。中国碳排放分别减少419万吨、849万吨和866万吨(降幅为0.06%、0.13%和0.13%),硫氧化物减排分别为1.56万吨、3.12万吨和3.14万吨(降幅为0.1%、0.2%、0.2%),氮氧化物减排分别为1.33万吨、2.73万吨和2.76万吨(降幅为0.1%、0.2%、0.2%)。
    三、我国承受碳边境调节税的韧性分析与对策建议
    欧盟实施碳边境调节税从经济贸易上看是“损人不利己”的,从碳减排效果上看也是“微乎其微”的,政治因素所占份额较大。我国虽然经济贸易受到负面影响,但承受韧性较大,气候和环境方面上有利于“以外促内”,为此建议:
    一是,环境部门在此问题上对外不打头阵、不做表态,但积极推动与欧美多层次沟通对话,如推动建立中美欧三边气候磋商机制,推动中欧智库举办气候与贸易研讨会等,同时逐步分化欧美以及欧盟内部成员之间利益;做好在WTO等场合提出符合我国利益的贸易与气候变化标准和规则准备。
    二是,完善碳排放权交易市场,加快研究碳税征税,积极推动出口产品碳标签互认。加快完善全国碳排放权交易市场,如加快拓展管控行业范围,适时推进配额拍卖制度全覆盖,收紧配额总量等;积极推动高碳排放行业降低能源消耗强度,如非金属矿物制品业、金属冶炼及金属制品业等行业。
    三是,研究我国征收碳边境调节税、实施碳税或碳交易机制、使用出口退税、推动碳标签互认等工作的影响和效果。
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